现在的西域虽然是得天独厚的牧区，天山和伊犁河流域极其有利于放牧牛马，但仍然没有被大规模的开发过，可谓是一片处‘女’地。要想让流民在西域扎根，要对西域进行有计划、大规模的开垦。要想开垦如此广阔的西域，必然需要动员起流民，让他们去开垦西域。这又需要一整套高效的动员机制。
而刘范现有的动员机制，除了募役法外，什么都不剩了。募役法为宋朝丞相王安石所创，其‘精’髓旨在于农忙时节，让本该参与徭役的百姓出一笔钱免除徭役，‘抽’出手去收获粮食。但是流民穷得连吃的都没有，哪里能达到募役法的要求？
这让刘范困扰不已。田丰、卢植、贾诩三名国士，以及其他的臣属们也对此束手无策。危难关头，还是要依靠自己。刘范灵机一动，想起了美国总统罗斯福的妙计。经济危机后，美国失业率居高不下。为了解决失业问题，罗斯福采取了以工代赈的方法。以工代赈，是让需要接受赈济的民众，让他们自愿参与到国家的大型工程建设来，用为国家工作来换取赈济。以工代赈不仅在短时间内解决了经济危机严重的失业问题和社会救济问题，还帮助美国趁机建设了许多重要的工程设施。不论是对民众，还是对国家，都是双赢的结果，可谓是举世无双的良策。
现在刘范面临的难题几乎和罗斯福一样，他也需要解决失业问题和社会救济问题，以及还要展开大规模的建设活动。所以，刘范在会议提出了以工代赈的策略，顿时让整个议事堂沸腾了起来。议事堂的所有人，都是万无一的人才，自然看得出以工代赈策的好处，而看不出半点坏处。
所以，刘范决定，在对进入西域定居的流民实施屯田制之前，先用以工代赈法来赈济流民，并把流民编成队伍，有组织有计划地任用他们对处‘女’地西域进行大规模的开发。
西域开发的内容，包括在西域开垦耕地，建设崭新的城池，建设民居，兴修水利，铺设官道，建设包括两座大型关城在内的军事防御工事，界定行政区划，划分牧区和农业区等。